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海外觀察

觀察丨黨派政治挾持下的美國監察長制度

稿件來源:中央紀委國家監委網站 發布時間: 2020-06-19 | 打印 | 字號:TT

  5月15日,美國總統特朗普宣布免去國務院監察長史蒂夫·利尼克的職務。利尼克在奧巴馬政府時期獲得任命,當時正在調查國務卿蓬佩奧繞過國會向沙特出售武器、以公謀私等多項不當行為,包括其讓下屬遛狗、訂晚飯、干洗店取衣等。

  實際上,利尼克已經是今年4月以來特朗普解雇的第四位監察長。如此頻繁解雇監察高官,在美國可謂前所未有。相關事件不斷發酵演變,引發各方密切關注。在特朗普和這些監察長之間究竟發生了什么?監察長制度又在美國政治中扮演著什么樣的角色?

  監察高官遭頻繁解雇 

  據路透社5月16日報道,當地時間15日晚,特朗普致信眾議院議長佩洛西稱,他對國務院監察長利尼克的任職能力不再有信心。盡管他沒有給出失去信心的原因。

  “這是為了告知大家,我正在行使我作為總統的權力,免去國務院監察長的職務,從今天起30天后生效?!彼f。

  不僅沒有說明解雇利尼克的理由,特朗普在信中甚至未提及利尼克的名字,也沒有提到將由誰來接替他的職位。但美國國務院表示,他的職位將改由美國駐外使館辦公室主任斯蒂芬·阿卡德擔任。

  美國國務院一名代表對媒體稱,“2019年9月11日,參議院以90票贊成、2票反對的投票結果,批準由阿卡德大使領導國務院的駐外使館辦公室。我們期待他來領導監察長辦公室?!?/p>

  《紐約時報》進一步指出,阿卡德與特朗普的副手彭斯關系密切。

  這已不是特朗普第一次“行使作為總統的權力”。5月早些時候,特朗普將美國衛生與公眾服務部副監察長克里斯蒂·格林解職。格林長期在監察長辦公室工作,經歷了小布什、奧巴馬政府。

  此前,格林曾在4月主持發布一份調查報告,顯示美國醫院面臨“嚴重物資短缺”。

  該調查在全國范圍內隨機抽取了46個州的343家醫院,發現醫護人員嚴重缺乏防護裝備,新冠病毒測試能力和等待時間也面臨較大問題。譬如有些醫院迫切需要口罩,不得不從汽車修理廠和美甲店購買物資;甚至還有的醫院因為缺乏免洗洗手液,只好使用醫院超聲波檢測用凝膠與釀酒廠購買的酒精混合自制洗手液。

  4月3日報告發布當天,特朗普即聲稱報告“是錯誤的”,而且還詢問格林何時被任命為副監察長,并拿她在奧巴馬期間就已任職做文章,斷言該報告有政治偏見。28天后,格林即遭到了解職處理。

  同樣是在4月,特朗普還接連免去另外兩位聯邦機構監察長。

  4月4日,美聯社、CNN等多家美媒均報道稱拿到一封特朗普給國會參眾兩院情報委員會的信。信件顯示,美國情報機構監察長邁克爾·阿特金森將在30天內離職。不過,特朗普并沒有在信中直接指定繼任者,只是說自己過段時間會提名這一職位的合適人選。阿特金森向國會提交了特朗普涉嫌“通烏”的內部舉報信,直接引發了國會對特朗普的彈劾調查。

  4月7日,特朗普免去美國國防部代理監察長格倫·費恩的職務。費恩此前被選為美國流行病應對責任委員會主席,一直負責監督政府涉及金額超過2萬億美元的新冠疫情經濟刺激方案。免職后,他將無法繼續領導對紓困基金的監管。費恩由奧巴馬任命,特朗普將其免職是不希望由以民主黨總統任命的監察長監督紓困基金的使用。

  特朗普接連免去上述4位聯邦機構監察長,輿論嘩然,紛紛指責特朗普濫用權力。美國政府道德辦公室前主任沃爾特·肖布說,特朗普對這些監察長的報復行為是“最后的腐敗”,“他正在擊倒最后一個能阻擋苗頭正起、被腐敗所驅動的獨裁主義的堡壘”。

  頂層設計存在先天缺陷 

  特朗普近日一系列解職監察長的動作,將美國監督體系中由來已久的監察長制度從幕后推向了前臺。

  美國監察長制度可以追溯到1950年代后期,美國國務院、農業部相繼設立了監察長辦公室,以應對浪費、欺詐和權力濫用等問題,同期的其他聯邦政府部門則依靠各自內部審計部門開展監督。1970年代中期,美國衛生、教育和福利部爆出嚴重欺詐丑聞,顯示其內部審計和監督能力嚴重不足。國會意識到必須加強對政府部門運作的監督,著手建立新的監督模式。

  1978年頒布的《監察長法案》正式確立了美國監察長制度。法案規定了在政府體系各機構內設立監察長辦公室以及設立目的,監察長任免和監督、任務和職責、調查權力,監察工作報告的內容和公布,對舉報人和控告人的保護等內容,并規定了監察長的特殊職權和義務。該法案在1988年、2008年和2016年經歷了三次重要修訂,歷經數十年演變,最終形成美國獨特的內部監督制度。

  《監察長法案》規定,設立監察長辦公室目的是建立一個獨立、客觀的內部監督機構,監察長職責包括:一是開展對所在部門項目和行動的相關審計與調查;二是對相關工作進行領導、協調以及提供政策建議,預防和發現欺詐和濫用職權行為;三是確保所在部門負責人和國會能夠充分、及時地了解該部門有關項目和行動實施中的問題和不足,以及采取整改措施的必要性和整改措施的進展情況。

  監察長辦公室一般下設審計、調查和舉報處理三個部門。監察長負責領導監察長辦公室的工作,相當于所在機構的副職。監察長有權任命2名助理監察長,分別負責審計、調查事務,以及1名舉報協調人負責受理舉報。一些監察長辦公室還根據職能設立地區或海外分支機構。在聯邦層面,監察長辦公室實行向國會和機構負責人雙重報告制度。

  根據法律規定,監察長日常擁有調取檔案資料權、要求報送信息權、案件調查權、獲得協助權、獲得獨立法律或審計服務權、監察長辦公室人事任免權、經費制定權等。除自身收到的舉報線索外,監察長辦公室還可以調查由國會指派、司法部、審計署或所在機構轉交的案件等。其調查結論將會被用作行政處罰或刑事起訴的依據,因此具有較高威懾力。

  “監察長按說應保持獨立性,免受行政官員的不當影響與限制?!边|寧大學國際關系學院副院長唐彥林告訴記者,《監察長法案》規定,總統在任命監察長時,不應考慮政治黨派,僅根據候選人的正直與其在會計、審計、法律、財政分析、管理分析、行政管理或調查方面的綜合能力水平,而且只有總統才能撤換,并須向參、眾兩院說明理由?!八?,監察長在形式上隸屬于各部門的行政領導,但實際上或者說在一定程度上是直接向總統和國會負責的?!?/p>

  在中國人民大學國際關系學院副教授刁大明看來,正是這一頂層設計造成了監察長制度的結構性缺陷,“監察長本身是一個政務官,由總統任命,總統不滿還可以隨時撤換。而且,他在向國會報告工作之外,還要向行政首長報告,這導致他真正有效的監督其實是比較有限的?!?/p>

  暴露美國政治制度虛偽性 

  監察長作為政府內部監督機構的代表,行使著監督聯邦政府機構的職責。但如今,特朗普解雇政府監察人員卻已成了習慣,凡是被他認定對其政治議程構成潛在阻礙的人,都免不了遭到解雇。

  當前,美國社會治理和政治制度危機叢生,新冠疫情加劇了黨派對立和社會分化。在此背景下,美國所謂民主政治的權力監督制衡淪為空談,監察長制度亦背離初衷,在實踐中逐步暴露出種種問題。

  “近期,特朗普解雇多位監察長,解職原因多指向特朗普及其親信打壓異己、掩蓋‘黑幕’等政治斗爭因素,而非監察長自身問題?!碧茝┝终f,“雖然根據《監察長法案》,監察長的遴選標準是個人品質而非黨派,但在實際操作中,總統往往會任命同一黨派人士擔任監察長,因此黨派色彩較強?!?/p>

  美國情報機構監察長阿特金森提交的舉報信來自民主黨人,并直接導致民主黨為多數的眾議院啟動對特朗普的彈劾。國防部、衛生與公眾服務部、國務院等機構監察長被免職,因為他們都是在奧巴馬政府期間任職,且做過不利于特朗普的調查與評論。特朗普撤換民主黨政府提名的監察長,意在避免民主黨利用監察長挑戰自己執政,在大選前借題發揮、贏得選票。

  可見,雖然監察長制度設計初衷在于對政府進行獨立、有效的監督,但面臨美國兩黨之爭特別是大選臨近時,這一制度深受黨派政治挾持,黨派利益凌駕于國家制度之上,所謂獨立公正監督無從談起。

  在美國政治極化的背景下,近期遭解職的監察長淪為特朗普開展政治斗爭的犧牲品,暴露了美國政治制度的虛偽性。

  美國一向以其制度“民主、公正、透明”自居,肆意抨擊與其政治體制不同的國家。特朗普在短短6周內撤換4位監察長,在撤換國務院監察長利尼克后,他公然對媒體表示:“我不認識那位先生(利尼克),我很高興這么做,是邁克(蓬佩奧)要求的?!?/p>

  總統操控監察長制度為其自身利益服務,這赤裸裸地表明了美國所標榜的民主和透明的虛偽性,及其所奉行的雙重標準。

  “像撤換情報委員會的阿特金森,顯然是為了報復對特朗普不利的‘通俄門’調查,而另外一個國務院監察長的撤換是受到國務卿的建議,這種撤換毫無公正感,完全是私人恩怨似的?!钡蟠竺髡f,即便如此,這個決定沒有辦法扭轉,畢竟是總統的決定,所以只能任由他這么做?!斑@個職位雖由總統任命監察各個部門,但是監察并不充分,對總統本身也沒有實現有效的制衡。如果總統并不是那么濫用權力,多少還能起點作用,但是如果總統本身權力沒有正常行使的話,那這個監察長的職位就形同虛設了?!?/p>

  表面上看來,監察長制度發揮了一定日常監督作用,但面對疫情挑戰時,特朗普解職監管新冠疫情紓困基金的監察長費恩,為自己操控基金使用、讓基金為其利益集團服務掃清障礙。究其本質,監察長制度體現了美國政治制度的資本主義屬性,其本質是服務和服從資本利益集團而非普通民眾。

  這種監督治理機制表面上宣稱獨立公正,但遇到重大危機或利益集團與公眾利益出現沖突時,則主要站在利益集團一邊,維護其私利。

  “監察長制度從分權和制衡的角度來加強對行政權的監督,雖然有一定的效果,但由于監督行政機關的獨立性受到行政權的過多限制導致監督效果有限。美國資本主義社會的本質和基本矛盾決定了監察長制度難以充分履行其職能,不可能徹底解決和杜絕腐敗問題?!碧茝┝终f。

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